Reforma do ICMS fica no papel mais uma vez

Todo o esforço de negociação feito nos últimos três anos para reformar o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) vai para o fundo da gaveta. O tema não voltará a ser debatido neste ano eleitoral, segundo admitem auxiliares da presidente Dilma Rousseff.

"Não tem clima", avaliou um técnico. "A discussão ficaria contaminada por questões locais." Assim, repetiu-se a maldição que assolou todos os presidentes da República a partir de Fernando Collor (1990-1992): todos tentaram, sem sucesso, reformar o sistema tributário. E o ponto de principal divergência sempre foi o ICMS. Mas o tema nunca deixou de ser prioridade.

"É, portanto, inadiável a implementação de um conjunto de medidas que modernize o sistema tributário, orientado pelo princípio da simplificação e racionalidade", disse Dilma em seu discurso de posse. Ela elencou a reforma entre as medidas necessárias para dar "longevidade ao atual ciclo de crescimento." Em janeiro de 2011, o País estava sob o efeito do "pibão" de 7,5% alcançado em 2010.

Se a negociação morreu na praia, é uma questão controversa. A avaliação da área econômica é que as conversas no nível técnico avançaram bem. "Temos uma proposta que tem apoio de 24 unidades da Federação", disse um assessor. Dependendo de quem forem os interlocutores em 2015, esse pode ser um ponto de partida.

Assim, caso Dilma seja reeleita, a proposta do governo deverá ser mantida. E a conversa com os Estados não começará necessariamente do zero.

Resolução. Diferente dos anteriores, o atual governo conseguiu ao menos dar um primeiro passo rumo à reforma do ICMS. Em 2012, foi aprovada a Resolução 13 do Senado, que reduziu a 4% a alíquota interestadual do ICMS para produtos importados. O objetivo era acabar com a chamada "guerra dos portos". A lógica era estender a regra para os demais produtos, o que se mostrou mais complicado.

Quando as negociações pararam, havia uma maioria a favor da redução das alíquotas interestaduais do ICMS, atualmente em 7% e 12%, para 4% e 7%. Havia pressão para criar uma terceira alíquota para beneficiar as zonas francas. Não estava sacramentado se seria 9% ou 12% e se abrangeria só Manaus ou também outras zonas de processamento de exportação.

Ou seja, o resultado não seria uma simplificação, pois o País sairia de um regime de duas alíquotas interestaduais para um regime de três. Isso teria levado o governo a por o pé no freio.

Guerra fiscal. Mas, ainda que aquém das ambições iniciais do governo federal, a redução das alíquotas daria um golpe sensível nos Estados que praticam a chamada "guerra fiscal", ou seja, que dão descontos no ICMS interestadual para atrair empresas. Alíquotas menores significam descontos menores e, portanto, menos atratividade.

Isso provocou a reação de dois Estados que, segundo um negociador, são "filosoficamente a favor da guerra fiscal": Ceará e Goiás. Ambos conseguiram atrair empresas de peso graças aos descontos oferecidos. Santa Catarina também ficou contra a proposta, por causa da tributação de produtos agroindustriais.

Há, porém, um entendimento entre especialistas de que a guerra fiscal atingiu o limite. Como todos os Estados passaram a oferecer descontos, eles deixaram de ser um diferencial. Assim, as empresas escolhem onde se instalar com base em outros fatores. Além disso, os descontos do ICMS geraram disputas entre Estados que deixaram de reconhecer incentivos concedidos por outros, batalhas na Justiça e, por isso, insegurança jurídica.

O principal ponto de insegurança está no Supremo Tribunal Federal, que em junho de 2011 decidiu pela inconstitucionalidade de 14 programas estaduais de incentivo. No limite, as empresas que se beneficiaram de descontos seriam forçadas a ressarcir os cofres públicos.

A ameaça existe para aqueles Estados que foram objeto de decisão, mas toda a prática está em xeque. Existe uma súmula vinculante, ainda não formalizada, que estende a decisão aos demais programas. Embora improvável, a edição da súmula vinculante não é descartada pelo governo federal. Esse seria o único elemento que faria a discussão sobre a reforma do ICMS voltar à pauta este ano.